Immigrazione: le espulsioni collettive

di Antonio Maglietta - 10 gennaio 2008

Il presidente francese, Nicolas Sarkozy, ha annunciato che, insieme ai capi dei governi italiano, Romano Prodi, e spagnolo, José Luis Rodriguez Zapatero, si sta lavorando all'organizzazione di «espulsione collettive» dei migranti in situazione irregolare nei tre Stati. Parlando alla conferenza stampa di inizio anno, Sarkozy non ha spiegato in che cosa consisteranno né come verranno organizzate queste operazioni, ma ha riferito che il premier italiano e spagnolo gliele hanno «chieste». Nel luglio del 2005, i ministri dell'Interno di cinque Paesi europei (Francia, Italia, Spagna, Regno Unito e Germania) si accordarono a Evian (Francia) per organizzare voli congiunti per il rimpatrio dei clandestini, rafforzare gli sforzi e migliorare l'efficacia dei meccanismi d'espulsione esistenti. La misura fu criticata dalle associazioni di solidarietà dei migranti e anche da istituzioni come il Consiglio d'Europa.

Il capo dello stato francese ha parlato della proposta nel quadro di una riflessione sulla politica dell'immigrazione del suo governo, che è criticata - perché considerata eccessivamente restrittiva- tanto dalla sinistra che dalle associazioni per i diritti civili. Sarkozy ha ricordato che sia Prodi che Zapatero hanno assicurato pubblicamente che non torneranno a compiere regolarizzazioni di massa dei clandestini, come avvenuto negli anni precedenti. Il presidente francese ha anche difeso la politica delle quote, necessarie - ha spiegato - per consentire alle autorità francesi di fissare ogni anno il numero degli stranieri necessari per l'economia nazionale. «Dobbiamo applicare la politica delle quote in funzione delle capacità di accoglienza e integrazione. E' l'unica soluzione», ha osservato. Quanto alla regolarizzazione di persone senza documenti legali di residenza, il presidente francese ha osservato che «se le accettiamo, non potremo convincere gli altri che, per venire, devono chiedere il visto».

Ma ecco che dall'Italia arrivano subito i distinguo e le precisazioni del Ministro dell'interno Giuliano Amato che non puntano al cuore del problema: «Non facciamo confusione. I voli collettivi li organizza da tempo l'Unione europea per ricondurre in patria gli immigrati clandestini espulsi da diversi Paesi. Ma l'Italia non fa nessuna espulsione collettiva. Da noi le espulsioni sono regolate dalla legge Bossi-Fini, che prevede specifici provvedimenti di espulsione, ciascuno motivato in riferimento a singole persone e ciascuno convalidato dall'autorità giudiziaria. Tutto prevediamo, dunque, fuorché la possibilità di espulsioni di massa o di gruppo».

L'affermazione del Ministro in punta di diritto non fa una piega. Infatti l'art. 4, Protocollo Addizionale n. 4 della Convenzione europea per la Salvaguardia dei Diritti dell'Uomo e delle Libertà Fondamentali (oltre che l'art. 19 della Carta dei Diritti Fondamentali dell'Unione europea), applicabile in Italia ad integrazione della normativa vigente interna, recita che «le espulsioni collettive di stranieri sono vietate». Ma il punto non è questo. Il nodo da sciogliere è quello di come interpretare tale norma affinché vengano garantiti tutti gli interessi in campo e soprattutto che un diritto fondamentale, soprattutto su una materia importante come l'immigrazione, non venga usato ad uso e consumo dei «furbi».

A tal riguardo ci viene in soccorso una sentenza della Corte di Cassazione (n. 16571/2005 del 19 maggio 2005). Con distinti decreti il Prefetto di Milano all'esito di unica operazione di sgombero di un'area occupata, previa identificazione nominativa e verifica delle condizioni giuridiche di presenza di ciascuno in Italia, dispose l'espulsione dal territorio nazionale, ex art. 13, comma 2, lett. A-B, del Decreto Legislativo n. 286/98, di 15 cittadini rumeni di etnia ROM. Oppostisi gli espulsi, il Tribunale di Milano con decreto 3/8/2004 annullò le espulsioni sull'assunto che l'art. 4 par. 4 dell'allegato alla Convenzione Europea dei Diritti dell'Uomo - vietante le espulsioni collettive di stranieri - dovesse interpretarsi nel senso che fossero vietate le espulsioni plurime adottate con identica motivazione ed in contestualità a carico di stranieri se pur con distinti provvedimenti. Per la cassazione di tale decreto, l'U.T.G. di Milano - in persona del Prefetto - ha proposto ricorso alla Corte di Cassazione, che lo ha accolto con la seguente motivazione: «Come da questa Corte assai di recente considerato (Cass. 23134/04), l'indirizzo della Corte Europea in merito alla latitudine del divieto di espulsione collettiva di cui all'art. 4 del IV protocollo addizionale alla CEDU [1] è quello di ricomprendere in esso quelle espulsioni adottate nei riguardi di un gruppo di stranieri senza che per ciascuno di essi venga svolto esame ragionevole ed obiettivo delle ragioni e delle difese di ciascuno innanzi all'Autorità competente». Tale indirizzo appare dunque affrontare la sostanza di un problema delicato che riguarda Paesi aderenti che alla data della Convenzione erano di elevato livello di strutturazione organizzativa e di adeguato standard di civiltà giuridica: al di là della poco realistica ed irragionevole ipotesi della adozione di espulsioni «di massa» di gruppi, in una logica di scelta aprioristica della espulsione per ragioni etniche, si è inteso vietare che le ragioni della estromissione del «gruppo» assorbissero la valutazione delle singole posizioni individuali degli espellendi con riguardo alla oggettività e legalità della ragione espulsiva.

Se un ordinamento prescrive - come impongono tutti i paesi aderenti alla Unione Europea - che lo straniero debba munirsi di titolo di soggiorno per permanere nello Stato, prevedendo che, in difetto, si può dar corso alla misura espulsiva e che il medesimo straniero, pur privo di tal titolo, non possa essere espulso quando ostino ragioni di protezione, umanitarie o di coesione familiare, è attorno alla sussistenza di tali condizioni abilitanti od ostative che si deve incentrare la verifica dell'Autorità munita del potere espulsivo, ed il controllo necessario del Giudice. E se dalla verifica amministrativa e dal susseguente controllo giurisdizionale emerga che quelle condizioni abilitanti alla espulsione sussistevano e che difettavano le ragioni ostative, il fatto che siano stati emessi plurimi contestuali provvedimenti a carico di soggetti colti in situazione irregolare da un controllo di polizia appare del tutto irrilevante ai fini di ritenere avverata la previsione dell'art. 4 IV Prot.Add. CEDU (...).

In pratica, secondo la Corte, il provvedimento di espulsione deve essere adottato sempre individualmente e prendendo in considerazione, in modo reale, non fittizio e di mera forma, le singole e differenziate situazione di ogni individuo. Una volta rispettato questo, è possibile espellere più persone identificate nell'ambito della stessa operazione: è questo il limite imposto dalla Convenzione europea per la Salvaguardia dei Diritti dell'Uomo e delle Libertà Fondamentali.

Antonio Maglietta